有实权的内阁是不现实的。他们更多地与狄仁杰配合，试图在框架设计上，增加一些对皇权的隐性制约，比如规定某些特定事项（如修改律法、重大人事任免、巨额财政支出、对外宣战等）必须经过内阁“详议”并提出明确方案，皇帝才能决策；比如规定内阁会议记录需存档备查，等等。
反对者则寸步不让，坚决反对任何可能削弱皇帝“乾纲独断”权力的条款，坚持认为所有国家大事的最终决策权必须毫无保留地、明确地归于皇帝一人，内阁只能“参谋”、“建议”，不能“决议”，更不能有任何程序性权力来限制皇帝的最终决定。
激烈的争吵甚至传到了宫外，一些消息灵通的官员开始私下议论，流言蜚语渐起。有说李瑾欲在死前架空皇权，有说狄仁杰等人欲借“内阁”之名行“寡头”之实，更有甚者，将此事与武周代唐的旧事联系起来，暗指有人想仿效当年“北门学士”之类的内廷机构，以新的形式操控朝政。
压力，最终传导到了狄仁杰身上，也必然传到了深宫之中的武媚娘耳中。
数日后，一份经过反复拉锯、妥协、修改的《宪章》草案“政体篇”初步形成，其中关于中央行政体制的条款如下：
“国宪第四：中枢辅弼。 天子总理万机，设中书、门下、尚书三省，分理出令、封驳、执行之职，相互维系，共成政事。为协和鼎鼐，咨诹善道，特于禁中设政事阁（避开了更具现代色彩的“内阁”一词），以首席宰相（或特旨钦定之重臣）领衔，遴选现任宰相及德才兼备之部院重臣若干人入值，佐天子，平章政务，共议国是。
国宪第五：阁议之制。 凡日常政务，由相关部院先行拟定条陈，呈送政事阁。政事阁定期集议（如常朝之后），详加商讨，可召相关有司问对，务求斟酌尽善。议定之后，形成阁议纪要，条陈数种可行之策及其利弊，或单一建议，附以详实理由，奏请圣裁。天子览阅阁议纪要，可采纳其一，可指示修改，亦可另作裁断。阁议成员需于纪要署名，以明责任。
国宪第六：大事共议。 凡涉修订律令格式、增减赋税、重大工程、重要边疆策略、高级官员（如三品以上）任免、巨额国库支出等事关国本之重大事宜，必须经政事阁详议，阁议成员需充分发表意见，记录在案，并形成明确之建议方案，方可奏请天子最终裁决。非经阁议，相关部院不得擅自施行。
国宪第七：记录与传承。 政事阁会议，需由专人记录议论要点、各方意见及最终建议，形成阁议档案，密封存档，以备查考。天子对阁议之裁决及理由，亦需记录明确。此档案非经特许，不得外泄，然新帝即位、阁臣更替时，可由首席宰相摘要呈阅，以期政务衔接，政策延续。”
这份草案，可谓在理想与现实之间走钢丝的产物。它没有使用“内阁”这个敏感词，而是用了更传统的“政事阁”；它明确了政事阁是“佐天子，平章政务，共议国是”的咨询、议事机构，决策权仍在皇帝；但它也通过“必须”、“方可”等措辞，为某些“重大事宜”设置了前置的“阁议”程序，试图在程序上对皇权形成一定的制约。同时，“阁议纪要署名”、“记录存档”、“传承查阅”等条款，也意在增加决策的透明度和责任感，为后世留下可追查的依据。
当这份草案连同之前的“臣民篇”、“国宪篇”（律法部分）修订稿，再次被秘密送呈武媚娘御览时，这位女帝的眉头，比上一次皱得更紧了。
“政事阁……必须详议……方可奏请……” 她轻轻念着这几个关键词，手指在“必须”和“方可”下面划过，凤目之中光芒闪烁，复杂难明。这无疑是在试图从她手中分走一部分决策的“程序主导权”。她可以最终否决，但必须经过“阁议
反对者则寸步不让，坚决反对任何可能削弱皇帝“乾纲独断”权力的条款，坚持认为所有国家大事的最终决策权必须毫无保留地、明确地归于皇帝一人，内阁只能“参谋”、“建议”，不能“决议”，更不能有任何程序性权力来限制皇帝的最终决定。
激烈的争吵甚至传到了宫外，一些消息灵通的官员开始私下议论，流言蜚语渐起。有说李瑾欲在死前架空皇权，有说狄仁杰等人欲借“内阁”之名行“寡头”之实，更有甚者，将此事与武周代唐的旧事联系起来，暗指有人想仿效当年“北门学士”之类的内廷机构，以新的形式操控朝政。
压力，最终传导到了狄仁杰身上，也必然传到了深宫之中的武媚娘耳中。
数日后，一份经过反复拉锯、妥协、修改的《宪章》草案“政体篇”初步形成，其中关于中央行政体制的条款如下：
“国宪第四：中枢辅弼。 天子总理万机，设中书、门下、尚书三省，分理出令、封驳、执行之职，相互维系，共成政事。为协和鼎鼐，咨诹善道，特于禁中设政事阁（避开了更具现代色彩的“内阁”一词），以首席宰相（或特旨钦定之重臣）领衔，遴选现任宰相及德才兼备之部院重臣若干人入值，佐天子，平章政务，共议国是。
国宪第五：阁议之制。 凡日常政务，由相关部院先行拟定条陈，呈送政事阁。政事阁定期集议（如常朝之后），详加商讨，可召相关有司问对，务求斟酌尽善。议定之后，形成阁议纪要，条陈数种可行之策及其利弊，或单一建议，附以详实理由，奏请圣裁。天子览阅阁议纪要，可采纳其一，可指示修改，亦可另作裁断。阁议成员需于纪要署名，以明责任。
国宪第六：大事共议。 凡涉修订律令格式、增减赋税、重大工程、重要边疆策略、高级官员（如三品以上）任免、巨额国库支出等事关国本之重大事宜，必须经政事阁详议，阁议成员需充分发表意见，记录在案，并形成明确之建议方案，方可奏请天子最终裁决。非经阁议，相关部院不得擅自施行。
国宪第七：记录与传承。 政事阁会议，需由专人记录议论要点、各方意见及最终建议，形成阁议档案，密封存档，以备查考。天子对阁议之裁决及理由，亦需记录明确。此档案非经特许，不得外泄，然新帝即位、阁臣更替时，可由首席宰相摘要呈阅，以期政务衔接，政策延续。”
这份草案，可谓在理想与现实之间走钢丝的产物。它没有使用“内阁”这个敏感词，而是用了更传统的“政事阁”；它明确了政事阁是“佐天子，平章政务，共议国是”的咨询、议事机构，决策权仍在皇帝；但它也通过“必须”、“方可”等措辞，为某些“重大事宜”设置了前置的“阁议”程序，试图在程序上对皇权形成一定的制约。同时，“阁议纪要署名”、“记录存档”、“传承查阅”等条款，也意在增加决策的透明度和责任感，为后世留下可追查的依据。
当这份草案连同之前的“臣民篇”、“国宪篇”（律法部分）修订稿，再次被秘密送呈武媚娘御览时，这位女帝的眉头，比上一次皱得更紧了。
“政事阁……必须详议……方可奏请……” 她轻轻念着这几个关键词，手指在“必须”和“方可”下面划过，凤目之中光芒闪烁，复杂难明。这无疑是在试图从她手中分走一部分决策的“程序主导权”。她可以最终否决，但必须经过“阁议
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